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《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》一
2014-04-11 16:55:23 来源:

城市公共交通是满足人民群众基本出行的社会公益性事业,是交通运输服务业的重要组成部分,与人民群众生产生活息息相关,与城市运行和经济发展密不可分,是一项重大的民生工程。推进城市公共交通行业健康发展,保证城市公共交通平稳有序运行,对于促进经济社会可持续发展、改善城市人居环境、促进城市文明、保障广大人民群众基本出行权益至关重要。20046月,温家宝总理做出重要批示:优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想 200910月,胡锦涛总书记在考察北京交通工作时指出,要解决城市交通问题,必须充分发挥公共交通的重要作用,为广大群众提供快捷、安全、方便、舒适的公共交通服务,使广大群众愿意乘公交、更多乘公交。为贯彻落实党中央、国务院的指示精神,加快推进城市公共交通健康、有序发展,根据《公路水路交通运输十二五发展规划编制框架》要求,特制定城市公共交通十二五发展规划纲要。

一、十一五期城市公共交通发展情况

十一五期,我国国民经济快速增长,人民生活水平不断提高,工业化、城镇化、机动化进程深入推进。国家确立公交优先发展战略以来,各城市人民政府贯彻实施优先发展城市公共交通的方针政策,不断加大了对城市公共交通发展的支持力度,取得了明显成效,公共交通基础设施逐步改善、线网密度不断加大、科技进步成效明显、服务水平和保障能力稳步提高。城市公共交通为改善人民群众基本出行、推进城市经济社会发展、缓解城市交通拥堵等发挥了重要的支撑作用。

(一)取得的成绩。

1.公交优先战略得以确立。

城市公共交通作为与人民群众生产生活息息相关的社会公益性事业,一直受到党中央、国务院的高度重视。十一五期,国务院办公厅、建设部等先后印发了《关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发〔200546号)、《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城〔2006288号)等系列文件,对落实公交优先发展战略做了具体部署,为优先发展城市公共交通指明了方向。

国家提出的公交优先战略给城市公共交通发展带来了前所未有的机遇,各地积极贯彻落实公交优先战略,结合自身实际,陆续制定了优先发展城市公共交通的实施方案,编制了城市公共交通发展纲要、城市公共交通发展行动计划等指导性文件,出台了一系列落实公交优先战略、解决群众出行难问题的政策措施,有力地推动了城市公共交通的健康快速发展。

2.公交运输能力稳步提高。

十一五期,我国城市公共交通运输能力稳步提高,客运总量、车辆装备稳步增长,服务网络不断扩大,公交运力不足、群众出行不便的问题得到有效缓解。

运输总量平稳增长。2009年底,全国城市公共交通(含公共汽、电车,轨道交通)运输总量达779亿人次。其中公共汽电车、轨道交通运输总量分别为743亿人次和36亿人次。

车辆装备不断改善。2009年底,全国公共交通运营车辆总量为41.2万辆,比2005年增长31.6%。全国共有北京、天津、上海、广州、大连、长春、武汉、深圳、重庆、南京10个城市开通轨道交通,轨道交通车辆5479辆。此外,城市公共交通车辆装备水平不断提高,新型高档车、空调车、软座车不断投入使用。

服务网络不断扩大。2009年,全国公共汽电车运营线路网总长度28.9万公里,公交专用道里程达7452公里。全国10个城市开通33条城市轨道交通线路,总运营里程达1011公里。快速公共交通系统(BRT)建设迅速推进,总运营里程达283.8公里2008年)。轨道交通和BRT系统的发展大大提高了公共交通服务能力,改善了乘车环境,提高了公共交通的吸引力,在大城市和特大城市公共交通系统中的主骨架作用日益明显。

3.公交基础设施逐步改善。

十一五期,各地按照统一规划,统一管理,政府主导,市场运作的方式,积极拓展建设资金渠道,吸引社会资金和国外资金,进一步加大了对城市客运综合枢纽、公共交通场站等基础设施的建设力度,一批大型城市综合客运枢纽相继建成。同时公共交通线网密度、站点覆盖率不断提高,公共交通的服务效率明显提升。

4.科技创新成果得到应用。

十一五期,智能化信息采集与处理技术、公共交通IC卡系统技术、卫星定位技术(GPS)、智能公共交通调度与信号控制技术、可视化查询系统、应急救援技术等新技术和科技创新成果在城市公共交通领域得到应用。部分城市还建立了智能化公共交通调度管理系统。此外,新能源、新燃料、高标准的节能环保型车辆也日益受到各级政府的关注,各地纷纷采取多种措施促进车辆装备升级换代,城市公共交通服务质量和可持续发展水平得到有力提升。

(二)存在的问题。

总体上看,目前我国城市公共交通发展仍然比较滞后,与城市经济社会快速发展、群众生活水平不断提高的需求还有一定差距,公交优先战略实施尚处于起步阶段,公共交通基础设施建设滞后、有效供给能力不足、运输效率以及服务质量不高的问题仍然比较突出。主要表现在以下几个方面:

1.公共交通在城市交通系统中的主体地位尚未确立。

公交优先战略没有得到全面落实,城市公共交通发展总体滞后的局面还没有得到根本转变,公共交通在城市交通系统中的主体地位还没有确立。我国大城市公共交通的出行分担率平均约20%,中小城市公交分担率平均不到10%,与欧洲、日本等大城市40%-70%的出行比例相比还有很大差距。公交服务能力不足、高峰期运力紧张等问题较为突出,导致城市公共交通吸引力不高,公共交通在缓解城市拥堵、建设低碳交通等方面没有发挥应有的作用。

2.公交服务质量与不断增长的出行需求还有较大差距。

当前,我国城市公共交通体系结构单一,系统设施容量不足,公交线网密度和站点覆盖率偏低,公交服务水平不能满足群众多样化、多层次的交通需求。大运量快速公共交通起步较晚,在特大城市尚未形成以轨道交通和快速公共交通系统(BRT)为骨干、公共汽电车为主体、多种方式协调发展的公共交通服务网络系统;中小城市公交线路过少,发车频率过低。多数城市公共交通车速越来越低,候车时间长、准点率差、换乘不方便、舒适性不足等问题直接影响了公交与其他交通方式的竞争力和对公众出行的吸引力。同时公共交通线网覆盖不均衡,影响了公共交通服务的普遍性。部分城市公共交通企业存在重经济指标、轻服务质量,人员素质不高、服务意识不强、安全投入不足、信息化水平较低等问题,制约了公共交通服务质量的提高。

3.公交基础设施建设仍显滞后。

目前我国城市公共交通基础设施建设仍显滞后,历史欠账严重,许多城市在公交站点、场站、枢纽等设施建设以及车辆装备的配置更新方面得不到政府资金和政策的支持。部分城市在市区原有的公交换乘站、停车场、保养场等公交设施用地,由于土地增值而被政府收回用于其他开发项目,公交用地被蚕食、挤占的现象普遍。由于缺乏公交场站等必要的基础设施,全国主要中心城市公交车辆进场率普遍不足60%,许多公交车辆只能在路边停靠,在城市街道上掉头,带来很大的安全隐患,不利于运营组织,同时对城市交通运行造成较大影响,严重制约了城市公共交通的正常运营和健康发展。

4.公交发展缺乏稳定的资金来源。

城市公共交通是人人均应享有的重大的民生工程,同医疗、教育、环境保护等事业一样,是政府应当提供的基本公共服务,政府应当给予优先发展的财政扶持。但目前我国城市公共交通资金来源不稳定、资金投入不足等现象普遍存在。大中城市对公交企业新建公交设施的财政补贴率一般不足10%。城市公共交通场站枢纽等基础设施建设、车辆配置更新、信息化及安全保障系统建设等均缺少财政资金支持。

另外,由于缺乏科学的公共交通企业成本核算制度和长效规范的补贴补偿机制,政府补贴不能及时到位,加之财政投入不足,导致城市公交企业经营困难,职工工资偏低,劳动强度过大,职工队伍不稳定,行业的可持续发展能力受到影响。

5.城乡客运发展不协调。

长期以来,由于我国城、乡二元化结构的存在,导致城市公共交通与道路客运班线一直处于二元管理状态。城市公交和客运班线发展规划不统一、税费政策不统一、城乡道路、场站、运力等资源难以共享和优化配置,经营成本和票价差距较大,城市公交和班线客运经营矛盾突出。城乡客运体系互不兼容,阻碍了城乡衔接、方便快捷的一体化客运网络建设,导致城乡公共客运服务不均等,农村和郊区居民进城难、出行不方便的问题突出,对统筹城乡协调发展造成较大障碍。

二、“十二五”期城市公共交通发展面临的形势

十二五期间,我国经济社会快速发展,经济结构加速调整,对外开放日益扩大,城乡、区域一体化进程迅速推进,城镇化和机动化进程逐步加快,将是我国城市公共交通加快发展和迅速转型的关键时期,也是加快落实公交优先战略,实现城市公共交通优先发展、健康发展、科学发展的重要战略机遇期。全面落实公交优先发展战略,推进城市公共交通事业有序发展、健康发展是适应经济社会发展新形势、满足新需求的必然选择,是抢抓交通运输发展新机遇、应对新挑战的迫切需要。

(一)经济社会快速发展,要求加快提高城市公共交通服务能力。

“十二五”期是我国全面建设小康社会、加快经济发展方式转变的重点时期,是深入应对金融危机的关键时期,经济社会将快速发展,工业化、城镇化进程进一步加快,国民经济将继续保持快速增长态势,我国城市公共交通既面临着难得的机遇,也面临着严峻的挑战。我国城市人口基数大,人口密度高,低收入群体多,资源环境压力大,决定了我国城市交通发展必须走以公共交通为主导的集约化发展道路。

公共交通是城市经济发展的动脉,是提升城市综合竞争力的关键环节,国民经济的持续增长必将带来居民出行需求的快速增长,安全可靠、经济高效、便捷舒适乃至个性化的出行需求不断增强为应对经济社会发展的需要,必须加快推进城市公共交通优先发展,不断提高城市公共交通的服务能力、服务质量和服务效率,满足经济社会快速发展和人民群众日益增长的交通需求。

(二)城镇化进程不断推进,要求加快提升城市公共交通服务的广度和深度。

当前,我国正处于城镇化的快速发展阶段。近年来,我国城镇化进程以每年约1个百分点的速度增长,每年有1300多万人口从农村转入城市。在此背景下,城市公共交通需求日益旺盛,发展任务十分繁重。十二五期间,我国城市公共交通运力总量将继续保持快速增长态势,尤其是轨道交通运量将大幅增长。预计城市公共交通总量与国民经济增长的弹性系数在0.75左右,到2015年,预计城市公共交通总量将达1000多亿人次,年均增长6%左右。这要求城市公共交通发展必须坚持以人为本,不断提高服务能力,加快结构调整,实现量的扩张和质的提升,加快提供高效率、多样化、高品质、公平普惠的客运服务,促进城乡客运一体化发展,实现基本公共服务的均等化。

(三)建设资源节约型、环境友好型社会,要求充分发挥公共交通在城市交通系统中的主导作用。

十二五期我国城市交通发展面临的交通拥堵、环境污染、交通安全以及能源消耗等压力将日益严峻。在国家鼓励小汽车进入家庭宏观政策的引导下,小汽车保有量将持续快速增长,大城市交通拥堵不断加剧,迫切需要加快落实公交优先发展战略,不断提高城市公共交通的竞争力和吸引力,充分发挥公共交通在城市交通运输体系中的主导作用,降低公众对小汽车的依赖,引导城市交通集约化发展。为此,要加快转变城市公共交通发展方式,加大节能减排力度,加快公交信息化、智能化建设,不断提高运营效率,降低资源占用,缓解交通拥堵和资源环境压力,更加注重科学发展,为构建资源节约型、环境友好型社会做出贡献。

(四)构建现代综合运输体系,要求加强城市公共交通与其他运输方式的协调发展。

党的十七大把加快发展综合运输体系作为一项重要的战略任务。发展现代综合运输体系,加强各种运输方式的衔接和协调,加快构建综合运输网络,是交通运输发展的客观规律和新时期交通运输发展的显著特征。城市公共交通作为综合运输体系的重要组成部分,在强调自身发展的同时,必须加强与其他运输方式的衔接,不断完善网络布局,加快综合枢纽建设,加强信息资源整合,实现公共汽车电车、轨道交通等公共交通系统内部的便捷换乘,以及城市公共交通与铁路、公路、水路、民航等交通运输方式的有效衔接,充分发挥各种运输方式的比较优势,提高综合运输体系的服务质量和运营效率。

(五)关注民生成为政府执政的核心目标,要求城市公共交通实现又好又快发展。

随着党中央、国务院和各级政府对民生问题的普遍关注,以及广大群众绿色出行理念的不断提升,公交优先战略将迎来难得的发展机遇和发展环境。“十二五”期城市公共交通将进入结构优化、网络衔接和多方式一体化发展的新阶段,人民生活水平进一步提高,城市公共交通需求结构不断升级,新技术、新产品的推广应用也为加快城市公共交通发展创造了良好的条件。要抓住机遇,进一步提升城市公共交通服务效率和水平,推进城市公共交通又好又快发展,实现公共交通这项民生工程的科学化和优质化。

三、“十二五”期城市公共交通发展的指导思想和原则

(一)指导思想

以科学发展观为指导,全面落实公交优先发展战略,遵循“以人为本、施惠于民”的发展理念,以提高服务水平、满足出行需求为出发点和落脚点,以社会能承受、财政可支撑、百姓得实惠为基本要求,转变发展方式,优化系统结构,加强统筹协调,完善政策措施,加快推进城市公共交通在投资安排、设施用地、路权分配、财税扶持、换乘衔接等方面实现优先发展,充分适应经济社会发展需求,为广大人民群众提供快捷、安全、方便、舒适的公交服务,让人民群众愿意乘公交、更多乘公交。

(二)基本原则

——坚持优先发展、普遍服务。坚持城市公共交通的社会公益性定位,全面落实公交优先战略,确立公共交通在城市交通系统中的主体地位优化调整公交系统结构,不断提高公共交通服务水平,扩大公共交通服务覆盖面,增强吸引力,让更多的人享受公共交通服务,促进基本公共服务的均等化

——坚持统筹规划、条块结合。充分发挥规划的先导和调控作用,统筹城市内、城乡间和城际交通以及不同运输方式的协调发展,统筹公共交通与城市经济社会的协调发展。坚持地方为主、中央引导,合理确定中央和地方在城市公共交通发展中的职责关系。公交建设运营应以地方政府为主,国家在重点领域给予资金引导,共同推动城市公交发展。

——坚持政府主导、规模经营。政府主导是城市公共交通优先发展的根本保证,要强化政府责任,坚持政府在发展城市公共交通中的主导地位;充分整合城市公共交通运营资源,优化市场格局,推进企业集约化、规模化经营,不断提高行业服务质量和运营效率

——坚持分类指导,城乡统筹。根据不同类型城市的经济发展水平和交通需求特征,对城市公共交通体系中各交通方式的发展进行分类指导、合理分工、差异化管理。建设覆盖城乡的公共客运服务网络,促进城区、城乡、城际客运的有效整合,不断提高运输效率,实现城乡客运顺畅衔接。

——坚持节能减排、科学发展。以节能减排为核心,以建设低投入、低消耗、低排放、高效率的绿色公共交通系统为导向,加快转变发展方式,坚持快速发展与可持续发展并重,走资源节约、环境友好型发展道路,实现城市公共交通与资源、环境的和谐统一。

四、“十二五”期城市公共交通发展的目标和任务

(一)发展目标

1.总体目标

建立政府主导、文明规范、诚信可靠、保障有力的城市公共交通系统,为人民群众提供快捷、安全、方便、舒适的公共交通服务,使广大群众愿意乘公交,更多乘公交。到2015年,基本确立公共交通在城市交通系统中的主体地位,公共交通的服务能力和服务质量明显提高,行业可持续发展能力显著增强,推进城市交通向更便捷、更清洁、更和谐的方向发展。

2.具体目标

1300万人口以上城市。

十二五末,建成以轨道交通为骨干、以城市公共汽电车为主体的城市公共交通服务网络,公共交通出行分担率达到35%以上。公共汽电车平均营运时速达到15公里以上,公共交通准点率较2010年提高20%,万人公共交通车辆拥有量达到15标台以上。1000万人口以上的城市基本建成城市轨道交通网络,公共交通出行分担率达到40%以上。

2100-300万人口城市。

十二五末,基本建成以公共汽电车为主体,轨道交通和快速公交(BRT)适度发展的公共交通服务网络,公共交通出行分担率达到25%以上。公交车辆平均营运时速达到20公里以上,公共交通准点率较2010年提高20%,万人公共交通车辆拥有量达到12标台以上。

3100万人口以下城市。

十二五末,建立完善的以公共汽电车为主体的城市公共交通服务网络,公共交通出行分担率达到15%以上,公交车辆平均营运时速达到25公里以上,万人公共交通车辆拥有量达到10标台以上。

(二)主要任务

1.建设多层次的公共交通服务网络

认真落实“使广大群众愿意乘公交、更多乘公交”的要求,加快建立健全多层次、差别化的公共交通服务网络,丰富公共交通服务形式。进一步完善由城际快速客运、城市公交、农村客运和旅游客运等组成的多层次客运服务体系。

加快城市轨道交通和快速公交系统(BRT)建设步伐。十二五末,全国城市轨道交通线路运营里程达到3300公里,快速公交系统(BRT)运营里程达到3000公里。同时加快技术进步,提高管理水平,充分发挥轨道交通和快速公交系统在城市交通系统中的骨干作用。

——300万人口以上的城市,加快建设城市轨道交通系统,因地制宜发展快速公交系统(BRT),初步建成城市公共汽电车专用道网络,城市建成区公交站点300覆盖率不低于85%,公共汽电车进场率达到80%以上。城市综合客运枢纽建设取得明显成效,公共交通与其它交通方式之间的换乘衔接更加高效。直辖市、省会城市、计划单列市以及其他部分城市基本建成城市公共交通监控中心和公众出行信息服务系统。

——100万到300万人口的城市,适度发展城市轨道交通,加快快速公交系统(BRT)和公共汽电车专用道建设,优化公共汽电车和大容量公共交通网络结构,完善公交接驳系统建设。城市建成区公交站点300覆盖率不低于75%,公共汽电车进场率达到85%以上。有条件的城市建成城市公共交通监控中心和公众出行信息服务系统。

——100万人口以下的城市,进一步完善公共汽电车服务网络,加快提高公交线网的覆盖面和通达深度。城市建成区公交站点300覆盖率不低于70%,公共汽电车进场率达到90%以上。选择510个城市建设城市公共交通监控中心。

——加快建设公共汽电车专用道网络。城市建成区内单向三车道以上的道路或单向两车道以上的主干道,应设置高峰时段或者全天公共汽电车专用道,逐步形成有效衔接的公共交通专用道路网络体系。十二五末,全国公交专用道总里程达到10000公里。

——针对上学、就医、旅游、购物、偏远地区居民以及行动不便人群等出行需求,发展多种形式的公共交通特色服务,提高公共交通线网的覆盖面和通达深度。

——加大城乡客运服务通达深度,加强城乡客运与城市公交的一体化建设,城市近郊区的城乡客运班线公交化改造率达90%以上。

2.加快公交场站和换乘枢纽建设

按照统筹城乡交通发展和综合运输体系建设的基本要求,加快建设公交场站和城市综合客运枢纽等设施。

——建设内外衔接、层次分明、布局合理的一体化城市综合